Атестація працівників поліції

Основними нормативно-правовими актами, які регулюють порядок проведення атестування є:

а) Закон України «Про Національну поліцію» (ст. 57);

b) Інструкція про порядок проведення атестування поліцейських, затверджена наказом № 1465 МВС України від 17.11.2015 (далі – Інструкція, затв. Наказом № 1465 МВС України).

Слід зазначити, що відповідно до позиції Вищого адміністративного суду України (далі – ВАСУ), сюди ж можна додати Закон України «Про професійний розвиток працівників» № 5067-VI від 05.07.2012 – положення ст. 12 якого є загальними (базовими) щодо регулювання відносин із атестування працівників та поширюються на відносини з атестування поліцейських[2].

Атестування – механізм, який застосовується до поліцейських при наявності певних підстав за рішенням керівника поліції та керівників органів (закладів, установ) поліції.

Умовно широкомасштабний процес атестування, який мав місце у 2015-2016 роках, можна назвати «первинною» атестацію в умовах утворення нового ЦОВВ – Національної поліції України.

Однак це не означає, що процедура атестування більше не застосовуватиметься, адже механізм атестування, передбачений ст. 57 Закону України «Про Національну поліцію», не має обмежень у часі. Відповідно, за наявності вказаних вище підстав, будь-який поліцейський може бути підданий атестуванню в порядку, визначеному законодавством. Для цього не потрібне публічне оголошення атестування у ЗМІ, а лише вмотивоване рішення відповідного керівника.

На наш погляд, можна виокремити такі проблеми законодавчого регулювання порядку проведення атестування, які висловлювались в експертному та науковому середовищі:

а) підстави для проведення атестації та логіка процесу в цілому

Положення ч. 2 ст. 57 Закону «Про Національну поліцію», якими передбачено підстави для проведення атестування поліцейського (при призначенні на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу; для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність; для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність), необхідно розуміти таким чином, що закріплений перелік підстав атестування поліцейських є вичерпним (зокрема, цю позицію підтримав ВАСУ[3]).

Інших випадків проведення атестації поліцейських Законом непередбачено. Тому будь-яку оцінку ділових, професійних, особистих якостей, освітнього та кваліфікаційного рівнів поліцейських, проведену Національною поліцією на власний розсуд, без настання обставин, визначених у ч. 2 ст. 57 Закону, суди визнають безпідставною і, відповідно, протиправною.

Рішення про проведення атестування всіх поліцейських (незалежно від особистих результатів служби) не може прийматись керівництвом поліції, тобто законність так званої «первинної атестації» багатьма ставиться під сумнів.

Показовою в цій ситуації є думка Дмитра Абрамчука, адвоката і колишнього міліціонера: «Поголовна атестація всіх співробітників поліції є незаконною. Якщо співробітник не претендує на найвищу посаду; якщо не вирішується питання про переведення його на нижчу посаду; якщо за результатами службової перевірки не стоїть питання про його звільнення у зв’язку зі службовою невідповідністю, цей співробітник не підлягає переатестації. Ні Закон України “Про Національну поліцію”, ні наказ МВС № 1465 не передбачають тотальну переатестацію. Більшість співробітників, які, на думку “активістів” (членів атестаційних комісій), підлягають звільненню, звернуться до судів і будуть відновлені»[4].

При цьому рішення про проведення атестування приймає керівник поліції, керівники органів (закладів, установ) поліції стосовно осіб, які згідно із законом та іншими нормативно-правовими актами призначаються на посади їхніми наказами, у взаємозв’язку з положенням ч. 2 ст. 57 Закону, необхідно розуміти таким чином, що у відповідному наказі керівника органу поліції щодо заходів із підготовки та проведення атестування повинно бути зазначено: ім’я поліцейського (перелік імен поліцейських), які підлягають атестуванню; необхідність та підстава атестування щодо кожного поліцейського, який включений до списку поліцейських, які підлягають атестуванню.

Адже саме керівники всіх рівнів зобов’язані забезпечити атестування на високому організаційному та правовому рівні з додержанням принципу відкритості (крім випадків, установлених законом) та об’єктивності в оцінці службової діяльності поліцейських, які атестуються (Інструкція, затв. Наказом № 1465 МВС України).

Виключно за таких умов може йти мова про обґрунтованість підстав для проведення атестування поліцейського – саме ця норма дозволяє масово відновлюватись звільненим поліцейським у адміністративних судах;

б) строк проведення атестування

Похідною проблемою є строк, у який необхідно було провести атестування колишніх працівників міліції, які виявили бажання працювати у Національній поліції за відсутності підстав, передбачених ч. 2 ст. 57 Закону України «Про Національну поліцію».

Відповідно до ч. 9 Розділу ХІ «Прикінцевих та перехідних положень» Закону України «Про Національну поліцію», працівники міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, за умови відповідності вимогам до поліцейських, упродовж трьох місяців з дня опублікування (06.08.2015р.[5]) Закону України «Про Національну поліцію» можуть бути прийняті на службу до поліції шляхом видання наказів про призначення за їх згодою чи проходження конкурсу на посади, що заміщуються поліцейськими, у будь-якому органі (закладі, установі) поліції.

При цьому посади, що пропонуються таким працівникам міліції, можуть бути рівнозначними, вищими або нижчими щодо посад, які ці особи обіймали під час проходження служби в міліції.

Таким чином, мова йде про те, що атестування у тому форматі, якому воно відбулось (автоматичне атестування всіх працівників міліції, які виявили бажання служити в поліції), могло бути здійснено у період між опублікуванням Закону «Про Національну поліцію» (06.08.2015 р.) та набуттям його чинності (07.11.2015 р.);

в) відсутність чітко сформульованих умов, за яких може бути ухвалене рішення про звільнення поліцейського за результатами атестування

Критерії, які повинні враховуватися при прийнятті рішення комісією, передбачено п. 16 Розділу IV Інструкції, затв. Наказом № 1465 МВС України: показники службової діяльності, наявність заохочень, показники службової діяльності тощо. При цьому поширеною є практика вказання судом в мотивувальній частині свого рішення на упередженість рішень комісії щодо звільнення із займаної посади, адже по всім параметрам, окрім співбесіди поліцейський характеризувався позитивно (детальніше див. частину щодо судової практики цього розділу).

Однак мова йде про оцінку керівництвом поліції свого підлеглого, яка в більшості випадків була позитивною, оскільки сам керівник підлягає атестуванню і він зацікавлений у тому, щоб його підлеглі позитивно відгукувалися про нього. Тобто така оцінка часто є ангажованою, а отже й не може розглядатися на одному рівні з результатами співбесіди.

Таким чином, внаслідок ухвалення Інструкції, затв. Наказом № 1465, виникла ситуація, коли будь-яке рішення (висновок) комісії є необґрунтованим, а звільнення з органів Національної поліції може бути успішно оскаржено до адміністративного суду. Проблема полягає у якості цього нормативно-правового акту, який був справедливо підданий критиці з боку експертного та наукового середовища. Ці проблеми були зрозумілими самій поліції, представники якої неодноразово заявляли, що їм «підсунули» Інструкцію, яка була розроблена до них, і вони «нічого не можуть вдіяти». Однак зрозуміло, що врахувавши помилки, яких вони припустились, можна було запропонувати нову Інструкцію або внести зміни до чинної, яка б забезпечила належне атестування поліцейських.

До фактичних (організаційних) проблем слід віднести такі:

– наявність певних категорій поліцейських, які не підлягають атестації: обслуговуючий персонал, працівники технічного забезпечення. По факту на цих посадах могли перебувати поліцейські, які виконують посадові обов’язки інших поліцейських, які підлягають атестації (наприклад, член групи швидкого реагування, який перебував на посаді водія та не підлягав атестації – один з учасників резонансних подій в Кривому озері[6]тощо);

— відсутність належної фіксації засідання атестаційної комісії, насамперед аудіозапису та фіксації мотивації членів комісії, які ухвалили рішення. У вирішенні цієї проблеми відбувався певний прогрес, наприклад уніфікація процедури протоколювання та обліку протоколів засідань комісії, а також запровадження відеофіксації (але тільки в останній місяць атестування);

— наявність інституту заочного атестування для певних категорій осіб через брак часу та ресурсів, що нівелює ідею співбесіди та всебічної оцінки поліцейського, який підлягає атестуванню. Вивчення атестаційного листа, складеного керівником, у якому зазначаються показники службової діяльності, особисті характеристики тощо, не дає достатньої можливості всебічно оцінити особу, що атестується;

— хоча рішення атестаційних комісій є обов’язковими до виконання керівниками, яким надано право на призначення поліцейського на посаду та звільнення з посади або зі служби в поліції, на практиці рішення комісій виконуються неналежним чином. За оцінкою декількох голів атестаційних комісій, щодо близько 40 % атестованих було прийняте рішення про звільнення з поліції. Такі дані ставлять під сумнів належність виконання рішень комісій. Про «рекомендаційний» характер рішень комісій також свідчать деякі публічні заяви керівництва НПУ і МВС та заяви громадських організацій (насамперед, ГО «Автомайдан»[7]).

Зокрема, правове обґрунтування знаходимо у науковій публікації: оскільки Закон України “Про Національну поліцію” не встановлює того, що рішення атестаційної комісії породжує в керівника обов’язок введення його в дію, то він може не погодитись з висновком атестаційної комісії. Таке дискреційне право (право вибору) може бути обмежене лише шляхом внесення змін до цього Закону. Отже, положення п. 28 Розділу IV Інструкції відповідно до якого керівники органів поліції, яким надано право на призначення поліцейського на посаду та звільнення з посади або зі служби в поліції, зобов’язані через 15 календарних днів з дня підписання атестаційного листа забезпечити його виконання шляхом видання відповідного наказу як припис підзаконного нормативно-правового акта звужує права керівника поліції, які встановленні законом[8];

— процедура атестування зазнавала певних організаційних змін (від атестування всіх до створення «кущів» атестації керівників тощо), що затягувало сам процес атестування та створювало певну службову невизначеність для самих поліцейських. Такі зміни мають бути публічними та передбачуваними, зокрема для тих, хто проходить атестування.

Відповідно до планів, оголошених Національною поліцією, атестування мало бути проведено у період дії[9]Концепції «100 днів якості Національної поліції України»[10], тобто протягом трьох місяців після набуття чинності Закону «Про Національну поліцію» – «перехідного періоду для адаптації всіх підрозділів і працівників Національної поліції до нового стандарту якості та оцінки результатів своєї роботи». На жаль, більшість вказаних у Концепції планів так і не було виконано – ні протягом 100 днів, ні протягом року[11].

Процес (процедура) атестування зазнала певних змін під час реалізації, однак ключові помилки не були визнані поліцією, а значних кроків до їх виправлення зроблено не було. Насамперед, мова йде про внесення змін до Інструкції, затв. Наказом № 1465 МВС України або ухвалення нового підзаконного нормативно-правового акту.